Globální finanční krize vyvolala zásadní otázky týkající se působnosti centrálních bank. V posledních několika desetiletích se většina centrálních bank soustředila na cenovou stabilitu jako svůj jediný a prvořadý cíl. Toto zaměření utvrdilo převahu „cílování inflace“ jako favorizovaného rámce měnové politiky, což pak vedlo k provozní nezávislosti centrálních bank. Tento přístup slavil úspěch: kázeň, již si přísná a nekompromisní koncentrace na jediný cíl vynutila, umožnila tvůrcům politik řídit inflaci – a ovládnout ji.
V důsledku tohoto úzkého přístupu však tvůrci politik nevěnovali pozornost formování bublin cen aktiv a komodit a přehlédli výslednou nestabilitu bankovního sektoru. To samo o sobě je důvodem k revizi celkové efektivnosti cílování inflace. Po propuknutí finanční krize byly navíc centrální banky čím dál silněji tlačeny se od cílování inflace odchylovat a zavádět bezpočet nekonvenčních měnových politik, aby zmírňovaly důsledky krachu a přispívaly k hospodářskému oživení.
Za situace, kdy se vyspělé ekonomiky urputně snaží předejít finančnímu zhroucení, uniknout recesi, snížit nezaměstnanost a oživit růst, se od centrálních bank žádá, aby řešily – občas souběžně – narůstající nevyváženosti. To se stalo pohnutkou k úsilí o radikální transformaci cílů centrálních bank – a vrhlo stín pochybnosti na účelnost zachovávání jejich nezávislosti.
Konkrétně chování centrálních bank během krize zpochybnilo, zda je cílování inflace účinným rámcem při výskytu systémových šoků a obecněji zda jej lze udržet v průběhu hospodářských cyklů. Vždyť režim politických přístupů, který dá během krize stranou svou jedinou metu, budí dojem neschopnosti řešit nečekané výzvy. Kritici tento „syndrom krizové svěrací kazajky“ označují za hlavní problém úzce zaměřeného cílování inflace.
Lze sice přednést teoretické argumenty odůvodňující nedávné odklony od politiky, ale realita je taková, že ve světě po krizi už se centrální banky ve vyspělých zemích neomezují na stabilitu cen. Federální rezervní systém ve Spojených státech v zásadě přijal kvantitativní cíl zaměstnanosti a v dalších zemích se diskutují cíle nominálního HDP a další možnosti. Zodpovědností centrálních bank, včetně konzervativnější Evropské centrální banky, je přitom opět finanční stabilita.
Posun k víceru politických cílů nevyhnutelně omezuje nezávislost centrálních bank. Za příčinu někteří analytici v poslední době označují to, že úsilí o růst HDP, tvorbu pracovních míst a finanční stabilitu, jakož i kompromisní stanovování priorit zjevně vyžaduje politická rozhodnutí, která by neměli dělat samotní nevolení úředníci. Navíc jelikož současná politika kvantitativního uvolňování (zvyšování nabídky peněz skrze nákupy vládních cenných papírů) stlačuje úrokové sazby na nulu, má silné, často regresivní účinky na příjmy. Odpůrci nezávislosti centrálních bank prohlašují, že vzhledem k alokačním a distribučním důsledkům současných měnověpolitických intervencí by rozhodování centrálních bank mělo podléhat politickému dohledu.
Tato argumentace ale pomíjí jednu důležitou věc. Je sice pravda, že vícero cílů politik zpravidla zvyšuje politickou citlivost rozhodování centrálních bank, ale i výhradní koncentrace na cenovou stabilitu má významné distribuční důsledky a politické dopady. Politizace ve skutečnosti není otázkou podstatné změny tvorby měnové politiky, nýbrž rozsahu.
Skutečná příčina toho, proč má nezávislost centrálních bank tendenci za existence měnověpolitického režimu s několika cíli vyvolávat demokratický deficit a proč je čím dál ohroženější, spočívá v tom, že už neplatí dva argumenty v její prospěch.
První argument ve prospěch nezávislosti centrálních bank říká, že bez ní můžou politici před volbami zneužívat krátkodobých pozitivních účinků expanzivní měnové politiky, aniž by se starali o její dlouhodobé inflační důsledky. (Naproti tomu fiskální a kurzovní politika zřídka přináší srovnatelné časové vyvažování vlivů, a tak se těžko zneužívá k získání politické výhody.) Jenže když už zajišťování cenové stability není jediným úkolem tvůrců měnových politik, tento argument ztrácí na významu.
Druhý argument pro institucionální nezávislost říká, že centrální banky mají jasnou komparativní výhodu při řešení měnových otázek, a proto jim lze důvěřovat, že budou své cíle prosazovat nezávisle. Tato výhoda ale pro ostatní politické oblasti neplatí.
Vzhledem k tomu, že centrální banky budou zřejmě vícero cílů sledovat delší dobu, jejich nezávislost bude nadále slábnout. Pokud vlády přehnaně nenaruší rozhodování centrálních bank, vývoj obnoví rovnováhu v tvorbě politik a posílí jejich koordinaci, zejména ve vypjatých dobách.
S cílem zajistit pozitivní výsledek by tvůrci politik měli vytvořit plně transparentní rámec s dobře definovanými „pravidly činnosti“. Striktní rámec, který umožní a zároveň omezí působení vlády na rozhodování centrální banky, je obzvlášť důležitý na rozvíjejících se trzích, jelikož ve většině z nich nezávislost centrální banky přispívá nejen k potlačování inflace, ale i k budování institucí.
Nezávislost centrálních bank je zvláštní institucionální inovace. Paradigmata, která se výrazně proměnila, se opírají o zdánlivě nevyvratitelné teoretické modely, a pokud to tak zůstane, způsobí to vážné politické problémy. Ať se nám to líbí nebo ne, tvůrci politik se musí smířit s tím, že nezávislost centrálních bank bude nadále slábnout, a měli by se připravit na zvládání důsledků této změny.
Mario I. Blejer je bývalý guvernér argentinské centrální banky a bývalý ředitel Centra pro studium centrálního bankovnictví při Bank of England.
Copyright: Project Syndicate, 2013.