Následuje tisková zpráva ČNB:Ministr Urban vydal minulý týden prohlášení, že si Česká národní banka dovolila zvýšit sazby, a to přes jemné naznačování ze strany vlády, že je takový krok nežádoucí. Nechám stranou, nakolik měl pro takové vyjádření věcné důvody. Úplně by stačilo, kdyby se dotyčný ministr seznámil s poslední predikcí ministerstva financí, která předpokládá stabilní růst ekonomiky a přitom stejně jako ČNB počítá s růstem úrokových sazeb v letech 2004 a 2005. Pozornost chci obrátit na obecnější aspekt jeho intervence, na otázku nezávislosti centrálních bank.
Během devadesátých let, ale i v době méně dávné, se opakovaně vynořovalo téma nezávislosti centrálních bank. Není to ovšem nové téma, žádný nový výmysl akademiků či centrálních bankéřů. Bez velké nadsázky lze říci, že to je téma aktuální po staletí. Již Kosmas ve své Kronice české psal, že „zajisté žádná pohroma, žádný mor a hromadné umírání, ani kdyby nepřátelé celou zemi loupením a pálením pustošili, tolik by neuškodilo lidu božímu jako časté měnění a podvodné lehčení mince“. Panovníci a později státy však v minulosti tomuto pokušení často podléhali. To byl hlavní důvod, proč bylo právo emitovat peníze ve stále více zemích oddělováno od státu a bylo přenášeno na centrální banky.
Stát tak přenášel na nezávislou instituci, v minulosti většinou akciovou společnost, své výsostné právo tisknout peníze. Tím je založeno věčné dilema: měla by se akcentovat více nezávislost jako bariéra proti zneužití možnosti tisknout peníze k profinancování dluhů státu anebo skutečnost, že stát jednu ze svých pravomocí svěřuje samostatné instituci a měl by si proto nad ní podržet určitou kontrolu. Tato debata samozřejmě velmi intenzivně probíhala i při založení Národní banky československé ve 20. letech minulého století, v níž nakonecpřevážil aspekt nezávislosti, což se mimo jiné projevilo v akciovém uspořádání nové centrální banky. Alois Rašín tehdy ve své knize „Můj finanční plán“ napsal: „Máme-li skutečně cedulové bankovnictví vybudovati řádně, nesmí to býti úřad. Cedulová banka musí býti (za přísného dozoru státu) oddělena od správy státní, aby nesnášela s ní všecko kolísání státního úvěru, aby nebyla pokládána prostě za instrument financí státních“.
Jestliže se strachoval o vliv veřejných financí na měnu Rašín, co bychom pak měli říkat o druhé polovině 20. století, kdy se většina států rychle zadlužovala. V té době byly centrální banky považovány většinou za odnože ministerstev financí. Téma nezávislosti se stalo znovu aktuální pod vlivem řady faktorů, mezi nimiž je nutné zmínit kromě rostoucího zadlužení států také vysokou inflaci a vývoj ekonomické teorie. Silný impulz přišel zejména ze Spojených států, kde šéf americké centrální banky (Fed) Paul Volcker dal začátkem osmdesátých let jasně najevo, že příliš mírná měnová politika a vysoká inflace jsou zaručeným zdrojem nestability. Zpřísněním měnové politiky zavelel k nástupu centrálních bank proti inflaci a položil základy kredibility měnové politiky Fedu, z níž jeho nástupce dodnes těží. Počínaje poslední dekádou 20. století se objevilo staronové téma nezávislosti centrálních bank s dopadem na jeho chápání a institucionální ukotvení znovu s velkým důrazem v souvislosti se zaváděním inflačních cílů a prohlubováním transparence činnosti centrálních bank.
Tímto historickým ohlédnutím chci zdůraznit především skutečnost, že nezávislost centrálních bank není žádnou novou módou. Zároveň samozřejmě platí, že chápání nezávislosti a její institucionální podoba se v čase mění a odráží také tradici té které země. Vývoj z konce 20. století samozřejmě zásadním způsobem ovlivnil i podobu nově vznikajících centrálních bank v nových tržních ekonomikách, které se vynořily zpoza železné opony. Nové centrální banky byly vesměs založeny jako instituce odpovědné za měnovou politiku (a případně další činnosti) a ve výkonu své hlavní činnosti byly nezávislé. Co ale máme rozumět pod nezávislostí centrální banky? Podívejme se na tři hlavní aspekty nezávislosti: při stanovení cíle, operační a finanční.
Není pochyb, že centrální banky mají kvalitní expertízu pro stanovení rámce pro měnovou politiku a určení cílů. Na druhé straně je pravda, že diskuze či konzultace s vládou na téma základního rámce měnové politiky - typu fixní či plovoucí kurz, cílování peněžní zásoby či inflace – může zvýšit kredibilitu a usnadnit komunikaci s vládou. Nevidím žádný problém v tom, aby např. inflační cíl byl konzultován s vládou, resp. ministerstvem financí, či aby byl vládou dokonce stanoven. Takto je systém nastavený ve Velké Británii a funguje celkem dobře.
V Evropské unii je situace složitější. Evropská centrální banka (ECB) nemá přirozeného institucionálního partnera v podobě evropského ministerstva financí a institucionální systém je proto nastaven tak, že definici cenové stability určuje sama ECB. Harmonizace legislativy v rámci EU vyžaduje, aby byl stejný systém uplatněn ve všech zemích EU, a proto je naše centrální banka ze zákona odpovědná za stanovení inflačního cíle. I přesto považujeme komunikaci s ministerstvem financí a vládou za natolik důležitou, že inflační cíl byl v posledních letech vždy s ministerstvem financí konzultován a informace o stanovení inflačního cíle prošla jako materiál jednáním vlády. Věřím tomu, že i toto přispělo ke kredibilitě inflačního cíle a měnové politiky jako celku.
Za klíčovou považuji nezávislost operační. Ať už cíl nastavuje sama centrální banka či vláda, je nezbytné, aby centrální banka měla pro jeho dosažení volné ruce. V tomto ohledu však dodnes panuje řada zavádějících představ o (ne)závislosti ČNB. Občas se vynoří kritika, že ČNB nepřihlíží k zájmům české ekonomiky jako celku. Zazněly i názory, že centrální banka je přátelská či nepřátelská té či oné vládě. Odpověď spočívá v pochopení úlohy centrální banky – nemá dělat ani méně, ani více, než jí ukládá zákon. Co tím konkrétně myslím?
Od centrální banky nelze očekávat, že vyléčí všechny neduhy ekonomiky. Historie i ekonomická teorie jasně ukázala, že cenová stabilita je nezbytným předpokladem ekonomické prosperity. To však nelze zaměňovat s jakousi posedlostí nízkou inflací, jak jsou centrální bankéři někdy líčeni a k čemuž možná svádí název v současné době ve světě převažujícího rámce měnové politiky „cílování inflace“. Nelze proto ani očekávat, že centrální banka bude jakýmsi arbitrem v diskuzích o vývoji veřejných financí, natož v jiných oblastech hospodářské politiky. To je jasný mandát vlády, většinou s výrazným politickým podtextem. Česká centrální banka se může vyjádřit, a také tak poměrně často a razantně činí, k neudržitelnému stavu veřejných financí, či plnit roli ekonomického poradce, ale nemůže suplovat úlohy vlády a pokoušet se o urychlení reformy veřejných financí změnou sazeb.
Vývoj veřejných financí je samozřejmě pro centrální banku mimořádně důležitý a má dopad na měnovou politiku. Hranice mezi respektováním mandátu vlády a potřebou upozornit na riziko špatné kombinace fiskální a měnové politiky je velmi křehká a nelze ji jednoznačně definovat. Obecně však platí, že chce-li centrální banka, aby byl respektován její mandát pro udržování cenové stability, případně v dalších oblastech, musí sama také respektovat mandát vlády. Českým systémovým specifikem je, že guvernér má právo se účastnit s poradním hlasem jednání vlády a naopak určený člen vlády má stejnou možnost při jednání bankovní rady. Názory obou stran by proto měly být debatovány primárně během těchto jednání a nikoli prostřednictvím medií.
Nezávislost finanční považuji spíše za odvozenou od předcházející, operační. Pokud by jiná instituce, ať už vláda či parlament, měla možnost vyvinout tlak na centrální banku přes rozpočet, mohla by být teoreticky ohrožena operační nezávislost. Nevidím však tuto oblast jako zásadní. Česko patří mezi demokratické země, kde takovýto tlak vyvíjen nikdy nebyl a lze se snad spolehnout na to, že se všechny instituce budou chovat odpovědně i v budoucnu. Má-li centrální banka zaručenu nezávislost i v této oblasti, je úkolem centrální banky být maximálně otevřená a informovat dostatečně o svém vnitřním fungování, včetně detailního rozboru a zdůvodnění rozpočtu. ČNB proto podrobně informuje Rozpočtový výbor parlamentu a následně i Poslaneckou sněmovnu. Za svého působení v centrální bance si nepamatuji, že by k hospodaření ČNB byly nad rámec doplňujících dotazů zásadní výhrady a Poslanecká sněmovna zatím vždy vzala zprávu ČNB na vědomí bez dalších výhrad. To je zkušenost, které si velmi cením. Vrátím-li se pro srovnání ještě jednou o téměř sto let zpět, v případě Národní banky československé dozor státu vykonával vládní komisař a ani tehdy nebyly v této oblasti zaznamenány žádné konflikty.
Na závěr bych rád zopakoval, že nezávislost centrálních bank není žádným novým tématem. Její chápání a uplatnění se však vyvíjí v čase. Věřím tomu, že i v případě České republiky se tento koncept nejen prosadil, ale také usadil. V centrální bance jsme si vědomi toho, že nezávislost s sebou nese velkou odpovědnost. Víme také, že nezávislost je nezbytné vyvažovat otevřeností. Jen tak můžeme přesvědčit veřejnost a naše hlavní institucionální partnery o tom, že naše nezávislost je uplatňována v rámci zákona a v duchu poslání centrální banky.
Může zvýšení sazeb ČNB ohrozit zdravý vývoj české ekonomiky? - Hlasujte v naší ANKETĚ