Pověst centrálních bank byla vždy jako na houpačce. Posledních několik let stála jejich prestiž téměř bezpříkladně vysoko. Korekce se však dnes jeví jako nevyhnutelná a hlavní obětí se stává nezávislost centrálních bank.
Reputace centrálních bank dosáhla vrcholu před přelomem století a během něj, a to díky takzvanému Velkému umírnění („Great Moderation“). Nízká a stabilní inflace, trvalý růst a vysoká zaměstnanost vedly mnohé lidi k tomu, že začali pokládat centrální banky v podstatě za pány všehomíra, kteří dokážou – a také se to od nich očekává – řídit ekonomiku ku prospěchu všech. Označování šéfa amerického Federálního rezervního systému Alana Greenspana za „maestra“ toto vnímání pouze podtrhovalo.
Globální finanční krize v roce 2008 zpočátku reputaci centrálních bank ještě více posílila. Měnové autority svým rázným postupem významně přispěly k odvrácení další velké hospodářské krize. A znovu za to byly velebeny coby spasitelky světové ekonomiky.
Limity měnové politiky
Úspěchy centrálních bank však vyvolaly přehnaně vysoká očekávání, což podnítilo většinu politiků k tomu, aby svým měnovým partnerům přenechali značnou část zodpovědnosti za makroekonomické řízení. Tento převis očekávání a potažmo i provozní přetížení odhalily skutečné limity měnové politiky.
Jinými slovy se zdá, že dobrá pověst centrálních bank se začíná obracet proti nim samotným. A vzhledem k „osobnostnímu přetížení“ – tedy k situaci, kdy se důvěra v úspěch měnové politiky koncentruje na osobu stojící v čele instituce – pravděpodobně utrpí i pověst jednotlivých šéfů.
Centrální banky se však nemohou své nové provozní zátěže jednoduše zbavit, zejména ve vztahu k finanční stabilitě, kterou – jak názorně ukázala krize z roku 2008 – nelze udržet pouhou cenovou stabilitou. Právě naopak: období nízkých a stabilních úrokových sazeb může finanční křehkost dokonce prohloubit, což může vést k „Minského momentu“, kdy se hodnoty aktiv náhle propadnou a stáhnou s sebou celý systém. Limity inflačního cílení už jsou dnes zřejmé a tato strategie by se měla zavrhnout.
Centrální banky nyní musí uvést do souladu potřebu udržet cenovou stabilitu se zodpovědností snížit finanční zranitelnost – bez ohledu na to, zda je právně závazná. To nebude snadné mimo jiné proto, že řada centrálních bank nese na svých bedrech další novou provozní zátěž: makroobezřetnostní a mikroobezřetnostní dohled.
Zejména mikroobezřetnostní dohled je spojený s rizikem politických tlaků, vměšování se do nezávislosti centrálních bank a sporů o optimální politiku, přičemž toto vše by mohlo ovlivnit chování finančních prostředníků, neboť je to podněcuje k podstupování většího rizika. Vědí, že jejich dozorčí orgán má k dispozici účinné nástroje – například může snížit náklady na půjčky, a tím ochránit banky (přinejmenším na chvíli) – a že má i silný zájem na ochraně své pověsti. Vzhledem k přetížení centrálních bank však obrana vlastní reputace může být nad jejich síly.
Tento fenomén má sice globální ráz, avšak Evropská centrální banka je jím poznamenaná obzvláště silně. Jako centrální banka 19 členských států Evropské měnové unie (EMU) čelí ECB také „mimoinstitucionálnímu přetížení“. To se projevilo v květnu 2010, kdy ECB převzala zodpovědnost za nákup vládních dluhopisů těch zemí, které by jinak zakusily podstatné zvýšení dlouhodobých úrokových sazeb.
Z hlediska ECB tato intervence znamenala prohru pro obě strany. Přitom ji v podstatě motivovala politika: ECB zaskakovala za politiky, kteří nebyli ochotni splnit své závazky. Kdyby však ECB byla intervenci odmítla, finanční trhy mohly upadnout do značného chaosu, z kterého by byla obviňována – ať právem, či neprávem – právě centrální banka.
Mandát ECB
Od té chvíle však na sebe ECB vzala politickou roli, když garantovala nejen přežití eura, ale i pokračující začleňování všech členských zemí EMU. V roce 2012 prezident ECB Mario Draghi tuto zodpovědnost stvrdil, když se zavázal, že pro zachování eura udělá „vše, co bude nutné“. „A věřte mi,“ prohlásil, „že toho bude dost.“
Tento postoj vedl řadu aktérů k tomu, že obvinili ECB z překračování mandátu a z porušování evropských smluv. Evropský soudní dvůr a německý Ústavní soud však nakonec tento názor odmítly. Další soudní spor o nekonvenční měnová opatření ECB nicméně probíhá.
Vzhledem k tomu možná nikoho nepřekvapí, že nezávislost centrálních bank se – de iure nebo de facto – znovu stává předmětem diskuse. Cílem nezávislosti centrálních bank odjakživa bylo umožnit, aby se měnová politika zaměřovala na udržení cenové stability a nebyla vystavena politickému tlaku. Tento přístup byl sice vždy kontroverzní, jelikož znamená předání značné kontroly nad ekonomikou do rukou nikým nevolených technokratů, avšak předchozí inflační epizody podpořily všeobecnou akceptaci nezávislosti centrálních bank.
Jakmile však mandáty centrálních bank překračují rámec cenové stability, může se jejich nezávislost jevit v demokratické společnosti jako stále nepatřičnější. Zejména to platí pro ECB: čím silnější začne být vnímání vazby mezi rozšířením mandátu ECB a politikou, s tím větší kritikou se bude setkávat její status nezávislé instituce.
Neschopnost volených politiků postupovat vhodným způsobem – zejména v některých zemích eurozóny – učinila z centrálních bank „jediného rozumného partnera“. Tato nálepka ovšem přestává být pochvalou zvyšující jejich prestiž a mění se v ohrožení jejich nezávislosti. Obzvláště ECB bude čelit rostoucímu tlaku proti svému statusu nezávislé instituce, a to bez ohledu na to, zda se jí podaří „zachránit“ EMU. Koneckonců musí být docela silná, pokud chce uspět – příliš silná na to, aby to jakákoliv demokracie dokázala strpět.
Otmar Issing, bývalý hlavní ekonom a člen výkonné rady Evropské centrální banky, je předsedou Centra pro finanční studie při Goetheho univerzitě ve Frankfurtu.
Copyright: Project Syndicate, 2016.
www.project-syndicate.org